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杜鹰:对农产品价格改革、农村集体产权改革和宅基地改革的思考

2018年07月02日 02:10:14    新华网思客

    6月20日,由国务院参事室公共政策研究中心、新华网思客联合主办的最新一期《参事讲堂》在新华网举行。国务院参事、国家发展改革委原副主任杜鹰发表题为《如何深入推进农业供给侧结构性改革》的主旨演讲。在演讲中,杜鹰就重要农产品价格形成机制和收储制度改革、农村集体产权改革和农村宅基地制度改革等几个事关重大的改革问题提出了自己的看法。

    一、重要农产品价格形成机制和收储制度改革

    大家知道,国家从2004年开始对稻谷、小麦实行最低收购价,从2007年开始先后对玉米、大豆、油菜籽、棉花和食糖实行临时收储政策,目的是为了保护农民的生产积极性。政策性收储在实践中发挥了重要作用,但也暴露出一些预想不到的问题。主要是,为了应对农产品成本的加速上升,国家连续几年不断上调收购价,使政策性收储价格水平不仅高过了市场价,而且高过了配额内进口完税价,结果陷入了进退两难的境地。一方面,由于国内外价格倒挂、产销价格倒挂、原料与加工品价格倒挂,导致在国内产量增加的同时,进口压力陡然加大,库存积压严重,财政不堪重负,市场收购主体和加工企业都没有了入市的积极性。另一方面,如果不提高收储价格,又不能保护和调动农民生产的积极性。显然,这些问题只能通过改革来解决。

  改革的基本思路就是“市场定价、价补分离”,即一方面把附加在价格上的保收入功能剥离出来,充分发挥价格调节市场供求的作用;另一方面通过价外补贴的方式应对农产品生产成本的上升,保证农民的合理收益。改革的基本方略是“分品种施策、渐进式推进”。国家2014年启动了新疆棉花、东北大豆目标价格改革;2015年取消了油菜籽的收储政策;2016年启动了东北玉米的价格和收储制度改革;2017年首次下调了稻谷、小麦最低收储价;今年正式推出了稻谷最低收购价政策改革。这些改革都不同程度地收到实效,特别是新疆棉花目标价格改革、东北玉米价格和收储制度改革的效果超出预期,实现了市场定价和多渠道收购,减轻了进口压力,改善了库存积压状况,搞活了整个产业链,带动了农业结构调整,同时也基本保障了农民的收益。更重要的是,改革为最终建立适合我国国情的农产品市场调控体系奠定了坚实的基础。

  二、农村集体产权制度改革

   农村集体经济长期存在着产权界定不清、所有者主体缺位、少数干部说了算、农民的权益体现不够等问题。深化农村集体产权制度改革,就是要探索市场经济条件下农村集体经济更有效的实现形式。按照党的十八届三中全会的要求,国家在29个省(区、市)的一些县市组织开展了这项改革试点。

  改革的主要内容是对集体经济进行股份合作制改造,赋予农民集体资产股份权能。主要做法是,通过清产核资、界定成员权、设置股权,把集体经营性资产按人头量化到个人,过去的集体资产是“人人有份、人人无份”,现在是真正的按份共有了。改革还实现了确权赋能,赋予了农民占有、收益、继承的权利,并积极探索赋予农民抵押、担保、有偿退出的权利,还成立了社员(股东)代表大会,组建了股份合作社或经济合作社,进行了法人登记。

  我到这些试点地区去看,改革确实取得了明显的成效,不仅摸清了家底,重新赋予了农民财产权利和民主权利,增加了农民财产性收入,而且建立了决策和分配的激励机制、约束机制,农民对集体经济更关心了,要素可以流动了,多数地方的集体经济在改革后得到了发展壮大。

  集体产权制度改革还有两个问题要特别注意。一是农村集体经济组织带有鲜明的社区性和合作性,股份通常只能在组织成员之间流转,这与企业的股份制改革是很不相同的。因此,改制后的集体经济要实现与市场的有效对接,还要进行新的组织创新和制度创新。二是不同地区集体经济实力差异很大,直接影响到改革后分红的兑现和实际效果。因此,推进这项改革要统筹谋划、突出重点,确保改革取得实效。

  三、农村宅基地改革

   以往农村宅基地领域存在的问题相当突出,主要是:管理缺失,超标准占地、超面积建房、“一户多宅”现象普遍存在;土地利用粗放,一方面大量挤占耕地,另一方面村庄空心化现象严重;保障难度大,一些建设用地紧张的地方已经到了无宅基地可批的程度,以及农户的宅基地用益物权权能不完整,极易引发矛盾。2015年,经全国人大授权,国家在15个省(区、市)的15个县市开展了改革试点,重点是围绕“两完善、两探索”(完善宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度、探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制)先行先试。

  试点地区积极探索,不仅通过调查摸底、登记造册,摸清宅基地和房屋基本情况,重新界定“户”的概念和“宅”的标准,该腾退的腾退,特别有意义的是把有偿使用贯穿于宅基地取得、置换、转让、流转、退出全过程,增强了集体经济调节宅基地供求和利益平衡的能力,是一个很大的进步。改革不仅解决了积弊多年的宅基地占有使用不公平问题,还有效地节约和保护了耕地,一般可节地5-8%,若以全国农村居民点占地2.6亿亩计,节地5%,就是1300万亩。

  推进农村宅基地改革,要特别注意处理好保障性与财产性的关系。为什么呢?因为农村宅基地本质上是集体经济组织为其成员提供的住房保障,它的取得只能限于集体经济组织成员,这种属性决定了农户拥有的宅基地使用权和房屋产权是有边界的,不可能完全资本化和市场化,改革要正确把握好这个方向。

    (摘自新华网思客《杜鹰:农业供给侧结构性改革要激活农业新动能》一文。)