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乡村振兴战略:历史沿循、总体布局与路径省思

2018年07月02日 02:13:02    《华南师范大学学报》 中国农业大学人文与发展学院院长 叶敬忠

党的十九大报告赋予“乡村振兴战略”贯彻新发展理念和建设现代化经济体系的关键地位。将“乡村振兴”提升至战略高度,既是对中国共产党将解决好“三农”问题作为重中之重思路的根本延续,同时也体现出全党对乡村在现代化发展进程中功能定位的再一次突破性认识。而置于中国现代化的“大历史”中,从乡村建设运动到乡村振兴战略,不同的乡土重建方案始终关注“发展”议题的不同侧面。沿循中国乡土重建的历史脉络,可以显现出乡村振兴战略的时代价值及其总体布局的丰富内涵。

一、“发展”议题的时代切换:从乡村建设运动到乡村振兴战略

乡村振兴战略作为中国现代化进程中的深刻实践,其所立基的问题意识和现实命题只有置于中国现代化这一“大历史”中才能完整地再思。在中国现代化的不同阶段,具体有两次乡土重建的方案, 构成新时代下乡村振兴战略的历史前奏,即民国时期的乡村建设运动和改革开放后的社会主义新农村建设。不同的时代情境规限了乡土重建的现实任务和成就规模,而在这接近百年的乡土重建探索中,无论是乡村建设运动、社会主义新农村建设,抑或是乡村振兴战略,始终离不开“发展”这一主题词。三次不同的实践分别侧重于关注“发展”的不同方面。

(一) 乡村建设运动:乡村如何实现发展?

民国时期的乡村建设运动回答的是“乡村如何实现发展”的问题。这里的“发展”更多具有“社会转型”的意味。在20世纪前半叶,西方现代化的冲击引发中国社会结构全面震荡,乡村表现出政治失序、经济破产以及文化失调的整体性颓败。晏阳初甚至认为,中国农村问题表现为“愚、贫、弱、私”四大病症, 而“愚”是其他三种病的根源……在这几个缺点之下, 任何建设事业都是谈不上的。 “拯救乡村”成为这一时期知识分子的现实关怀。以晏阳初、梁漱溟等为代表的知识分子推动的乡村建设运动开始在各地勃兴。乡村建设运动的核心是“人”的建设,而改造“人心”是“人”的建设的原点。晏阳初将“平民教育”楔入乡村建设实验中, 目的是再造具有“知识力、生产力、强健力和团结力的新民”。而梁漱溟不仅坚持以文化“化人”的理念, 更力图以“乡村建设”作为兼蓄中国儒家伦理本位和西方职业本位的综合方案, 以此实现中华文化“老衰性”的创造性转化,以“新的礼俗”作为乡村建设存在的基础,继而实现乡村自救和社会结构再造。梁漱溟认为, 中国农村的根本出路在于“中西具体事实之沟通调和”,这需要以建设一个新的社会组织构造———即建设新的礼俗为具体途径,其建设的路径并不是激进式革命,而是“逐步地让社会自身发生作用, 慢慢地扩大起来, 解决社会自身的问题”。

费孝通也以乡村建设运动的根本问题,即“以什么文化及其价值为准则或目标确立中国社会、文化、国家的变革方向”,来审视中国乡村自救的现实路径。承袭“社区研究法”的费孝通主张,乡村建设或乡土重建不能破坏原有社会的有机性,必须在剖析社区的基础上实现总体性变革。据此,费孝通提出关于中国乡村建设的方案,即在农民合作的基础上实现公平的乡村工业化,并以分散化和自下而上的乡村工业化道路逐步复原中国乡土社会的完整性,进而实现乡村的现代化转型。这种以保存乡村总体性和主体性为原则的乡土重建道路,力图在中国向西方式现代化模式的直接转渡和传统复旧之间创造乡村社会新的现代性。因此,有学者将费孝通乡村建设的思想称为“反西方现代性的现代性”方案,其目标为在保存主体性和总体性的基础上实现乡村与“发展”的接续,并依托乡村工业化的发展动力,渐次实现中国社会结构的还原和对社会变迁的引导, 而乡土改造必须建立在科学认识乡村有机性的基础上。相比早期的乡村建设实验者,坚持社会有机体论的费孝通拥有一套从文化价值到社会系统相对综合的乡土重建方案,并为乡村实现什么样的“发展” (基于乡村总体性和主体性的“发展”) 以及如何“发展” (乡村工业化) 设定了理想的演化进路。

旨在实现“旧邦新命”的乡村建设运动与费孝通的乡村建设方案最终都流于失败。许多亲身参与的知识分子在反思乡村建设运动的经历时,得出这样的定论:乡村建设“高谈社会改造而依附政权,号称乡村运动而乡村不动”。依附于旧政权的乡村建设运动,只能寄托于渐进式改良的道路推行实验,而不能实现全盘的社会改造;知识分子则未触动农民根本的利益,知识分子“动”而农民“不动”,乡村建设运动在很大程度上脱离了社会基础。费孝通的乡村现代性方案也因抗日战争以及国共内战而失去了试验的时间和空间,未能实现从理论到实践的成功转换。这一历史任务由中国共产党彻底翻转底层社会而完成。中国共产党认为中国的根本问题在于土地,而土地问题的完全解决“有待于中国现代广大的农工阶级,依革命的力量以为之完成”。激进的革命运动完全颠覆乡村建设运动的原初设想,革命的运动为乡村变更财产所有制关系进而为乡村接续发展秩序创造了有利条件。乡村建设运动与费孝通的乡村现代性方案虽然具有改良主义的色彩,但是与实现乡村土地所有制再造的革命运动相比,其共同性均在于高度重视农村农民问题,并指出中国乡村现代化的发展道路不能完全效法西方国家。中国共产党以“耕者有其田”的农民运动,获得了“足以战胜一切敌人的最基本的条件”,以此重启了乡村现代性重建的大门。

(二) 社会主义新农村建设:乡村如何更快发展?

自中华人民共和国成立后,中国共产党先后开展土地改革和农业集体化运动,而农业集体化运动以人民公社为终点。因忽视农村生产力落后的现实,违背生产力和生产关系的基本规律,农村建设被赋予极强的政治运动色彩,人民公社制度最终瓦解。自1979年后中国农村开启经济体制改革,家庭联产承包责任制的实施赋予农民以土地使用权。与农村经济体制改革相适应的是农村政治制度的改革即实现政社分开,公社一般改为乡,设乡人民政府;大队一般改为行政村,设村民委员会,而原生产队改为村民小组。随着乡镇行政权力的逐渐上收,以“全能主义”统合乡村的力量不再具有合法性,但乡镇政权依然保留人民公社制度的路径依赖即向农民汲取税费,而为逃避农业税费负担,农民土地抛荒严重。在同一时期,国家通过经济的非等价交换和工农产品的“剪刀差”,向农村截取高额的城市建设资金,“农民真苦、农村真穷、农业真危险”成为20世纪90年代“三农”问题的真实写照。改革开放后,以城市偏向的发展战略不断拉大城乡差距,农民的生活水平增长缓慢甚至停滞。面临日益严重的“三农”问题所引发的经济危机和社会危机,2002年中共中央农村工作会议以“多予、少取、放活”作为解决“三农”的指导思想,并连续几年将其确立为“中央一号文件”农村工作的指导方针。在“多予、少取、放活”原则的指导下,中央和地方开始探索多元化的税费改革模式,最终于2006年国家彻底废除农业税。在此期间内,国民经济基础已经具有相当程度的积累,“以工促农”“以城带乡”的历史条件更加成熟。因此,与废除农业税相衔接的“社会主义新农村建设”成为系统性的农村发展干预工程。“社会主义新农村建设”是在社会主义初级阶段的主要矛盾 (即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾) 下的重大历史任务,其内容综合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”不同维度的范畴,其目的在于“加快改变农村经济社会发展滞后的局面”,即通过农村生产力和生产关系的综合改革,提高农民的生活质量,改善农民的生活环境,实现农村的经济发展。与民国时期的乡村建设实验不同,“社会主义新农村建设”是在统一的国家政权驱动下改造农村社会结构的系统方案,是在由国家主导的“发展”战略已经成为制度正当性和意识形态合法性条件下产生的历史任务。因此,“社会主义新农村建设”回答的不是“乡村如何实现发展”的问题,而是“乡村如何加快发展”的问题。

(三) 乡村振兴战略:乡村如何更好发展?

“乡村振兴战略”是在对我国社会主要矛盾以及发展状况进行科学研判的基础上提出的。当前我国社会主要矛盾定位为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。基于中国经济发展的巨大成就,当前的主要任务不再是单纯追求发展速度,而是着力解决不平衡、不充分发展及发展质量的问题。发展的不平衡在很大程度上表现为乡村和城市之间不平衡;发展的不充分更多地表现为乡村发展的不充分;发展质量问题更多体现在发展过程中的社会代价、生态环境不可持续性以及非公平问题等方面。为此,乡村振兴战略被置于贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念以及建设现代化经济体系的内容框架中,以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求,其目的在于“支持农村优先发展, 实现城乡融合发展”  。因此,与当前主要矛盾的内容变化相契合,乡村振兴战略的实施既是当前解决主要矛盾的必然产物,也是突破不平衡和不充分发展困局的关键出路。乡村振兴战略是以乡村为主体的发展战略,其目标是在保持乡村独立性和差异化的基础上实现城乡融合,以此消解发展的不平衡性和不充分性。如果说社会主义新农村建设的目标是解决“如何加快乡村发展”,那么作为新时代下对社会主义新农村建设历史任务的延续和新发展理念的内化,乡村振兴战略试图回答的是“乡村如何更好发展”的现实命题。

在中国现代化的“大历史”中,从乡村建设运动到乡村振兴战略的演进谱系中可以看出,乡村的发展始终与中国的现代化进程紧密相关。从“乡村建设运动”到“社会主义新农村建设”再到“乡村振兴战略”的三次飞跃中,中国百年的乡土重建探索终于在中国特色社会主义新时代下得到了真正的价值实现。乡村振兴的实现过程是国家政权统一和综合国力显著增强的现实映射, 同时,乡村振兴战略作为“关键部分”,又对民族振兴具有重要作用。三次乡土重建的方案始终没有改变追求乡村现代化的问题意识,乡村“发展”从无到有、从量到质的转化,标志着中国共产党人对农民命运和乡村前途认识的又一次深化。

二、战略的理论内涵和实践布局

乡村振兴战略体现出中央对农业农村农民问题的根本性地位的判断和全党工作重中之重的部署。乡村振兴战略是一项系统性和综合性工程,不可将其局限于仅仅是村庄经济发展或某些局部性问题的解决上。乡村振兴战略以农业农村优先发展和城乡融合为目标价值,以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为内容要求,以农业、农村、农民、农地、人员配置五个方面为总体布局。

(一) 乡村振兴战略中的农村与城市:孰先孰后?

“城市偏向”抑或“农村偏向”构成发展战略的经典论争。在“城市偏向”的发展战略中,城市化和工业化作为推进经济发展的主导方式和价值目标,将农业农村排斥为单纯的原料和劳动力的后援站以及工业产品转移市场的角色。“城市偏向”的理论假设农业农村为城市化和工业化服务,而城市和工业则通过“增长极”效应带动农村,最终会使农民获得较高收入。改革开放后,中国政府一直奉行“城市偏向”的发展战略,其所带来的后果并不是城乡差距的减少而是城乡二元结构的不断强化,从汲取农村税费支援城市建设,再到鼓励农民劳动力外出务工从而为经济建设提供廉价劳动力,农村空心化趋势日益加重。“城市偏向”的发展战略并未实现促进农村发展和农民生活水平提高的涓滴效应。而社会主义新农村建设虽然具有“建设乡村”之名,但其目的在于“统筹城乡经济社会发展,加快改变农村经济社会发展滞后的局面”。社会主义新农村建设仍然是在肯定“城市偏向”基础上的“以工促农”和“以城带乡”。

而“农村偏向”的发展战略以政府对工业产品的“价格扭曲”和“城市偏向”财政分配的消极后果立论,并指出相比工业增长,农业增长所产生的涓滴效应更大,因为农业中的单位投资能创造更多的就业,并且农村地区的收入分配比城市更公平。部分学者被指具有“农业浪漫主义情怀”,他们认为农村是传统文化价值保留的圣地, 而工业则是对农村社会的瓦解和玷污。有学者指出,固守“农业主义”和“农村偏向”的发展战略并不能自动化地消除贫困,而往往陷入要素均衡的低物质供给结构。

因此,“城市偏向”和“农村偏向”并未显现发展的全部图景。建立工业与农业的关系联结、城市与乡村的主体协同是良性的发展战略,但可以在工农和城乡协同发展的基础上根据实际情况调整相应的发展重点。乡村振兴战略是反思地继承中国城乡发展经验的必然产物,在中国城乡差距扩大、统筹城乡发展、城乡一体化再到当前的城乡融合的演化模式中,城乡协同发展的体制机制日趋成熟。同时,乡村振兴战略在城乡融合的发展体制机制中坚持农业农村优先发展,这不是向“农业主义”或“农村偏向”发展策略的简单复归,而是在城乡协同论基础上坚持农业农村优先发展的“重点论”。

(二) 乡村振兴战略为何是社会主义新农村建设的“升级版”?

乡村振兴战略和社会主义新农村建设具有承继关系,具体体现为“发展”议题的转换以及内容要求的提升。对比社会主义新农村建设与乡村振兴战略的总体要求,结果如表1所示。

表1 新农村建设和乡村振兴战略的内涵对比

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从物质基础角度来说,乡村振兴战略以“产业兴旺”替代“生产发展”,这既表明在社会主义新农村建设到乡村振兴战略的演变时期,乡村已经具有一定程度的经济基础,同时也表明乡村振兴战略在乡村生产已有所发展的基础上继续推进“产业兴旺”和一二三产业融合发展,是对乡村物质基础再一次的强化塑造, 目的是为乡村振兴战略其余事项的开展提供持久动力。

从设施条件角度来说,乡村振兴战略以“生态宜居”替代“村容整洁”,这是“五位一体”中生态文明建设在乡村的具体落实和践行,也是从“村容整洁”外在环境设施的评价转向“生态宜居”这一更加注重农民内在生活质量层面的体现。保证农民居住的舒适度和幸福感是乡村振兴战略的应有之义。

从精神要求角度来说,乡村振兴战略和社会主义新农村建设都突出强调“乡风文明”,这是在振兴乡村物质基础的同时对乡村精神文明建设的要求,体现出乡村振兴战略中统筹经济建设和文化建设的必要性。

从政治保证角度来说,乡村振兴战略以“治理有效”代替“管理民主”,乡村振兴战略更加重视乡村治理体制改革和治理效果,而非仅仅强调具有程序正义的“管理民主”。在由社会主义新农村建设向乡村振兴战略的转变时期,乡村民主管理制度的规范化程度有所提高,而对乡村多元主体进行利益资源配置和稳定乡村秩序成为当前乡村治理的突出任务。因此,乡村振兴战略以建立综合自治、法治和德治的乡村治理体系为手段,以治理的有效性为实现目标,这是对“管理民主”的继承和超越。

从中心目标的角度来说,乡村振兴战略和社会主义新农村建设都体现出“以人民为中心”的意识形态合法性,二者均以农民生活水平提升为检验工作的价值尺度。但从“生活宽裕”转变为“生活富裕”,表明乡村振兴战略力图实现农民生活水平更大的提高。而依托乡村“产业兴旺”的物质基础,乡村振兴战略积极创造条件以使广大农民共享更大程度的发展成果。

(三) 乡村振兴战略的实践布局是什么?

首先,在农业方面,既要加快推进农业农村现代化,又要努力将小农户生产与现代农业有机衔接起来。农业发展尤其要确保国家的粮食安全,要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。为此,需要在产业体系、生产体系、经营体系等方面加强社会化服务和政策支持。

其次,在农村方面,要实现生态宜居、乡风文明、治理有效,尤其强调加强农村基层的基础性工作,强调自治、法治和德治相结合的治理体系。此外,还要深化农村集体产权制度改革,壮大集体经济。

再次,在农民方面,要实现农民生活的富裕,尤其强调促进农村一二三产业的融合发展,支持和鼓励农民就业创业,拓宽增收渠道,并保障农民财产权益。

同时,在农地方面,要深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,尤其是第二轮土地承包到期后再延长30年,将保证小农农地权利作为农村土地制度改革的主线。

另外,在人员培养方面,要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,从而为乡村振兴注入新鲜活力。

综合来说,乡村振兴战略的实践布局是综合农业、农村、农民、农地和人员培养的系统工程,也是乡村振兴内源动力和外源动力的双重结合。从乡村振兴战略所立基的理论变革、随时代转换的内容升级再到现实层面的具体布局,乡村振兴战略因此具备了综合性和先进性。民国时期的乡村建设运动、新中国成立后的社会主义新农村建设的目标价值都在乡村振兴战略中得以反思性地继承,乡村振兴战略实现的正是乡村的“新时代”。

三、乡村振兴战略的路径省思

党的十九大报告已经提出乡村振兴战略的总体理论框架和战略部署,而在具体落实过程中,重点是要充分理解中国特色社会主义进入新时代的历史判断,全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。在乡村振兴战略的统一部署下,不同地区应因地制宜地探索出多元化的实施方案,不必苛求全国乡村按照同质性的标准实施。但是,在乡村振兴战略的实施路径中,应注意坚守“五不”原则。

(一) 乡村振兴不是“去小农化”

在农业方面,长期以来,人们习惯于将现代农业和资本进入农业的规模经营看作是农业发展的唯一途径,而基于中国人多地少的国情,小农农业仍是农业生产的主要方式,且为农民家庭生活提供了生计保障。在现实中,由行政手段和资本主导下的“去小农化”过程将小农生产方式视为“落后生产方式的残余”予以清除,而自上而下和自下而上的农业资本化动力正在加剧农村社会分化,小农农业经营方式被纳入资本化农业的低端环节抑或消亡。应予以明确的是,振兴乡村的关键在于振兴小农,而非振兴资本,乡村振兴战略所力求实现的小农户与现代农业发展的有机衔接是在坚持小农户和小农农业生产方式与现代农业平行主体地位基础上的有机衔接。因此,切不可通过行政手段或是鼓励下乡资本加速小农生产方式的消亡,在推进农业现代化的同时,应给小农农业方式留以足够的生存空间。

(二) 乡村振兴不是乡村过度产业化

在农村方面,长期以来“城市主义”的发展战略主导公共资源分配并持续吸附乡村现有的物质资源和人力资源。农村劳动力的抽离、“三留守”问题以及农村虚空的出现等,刻画了现代化图景中的乡村之殇。一系列以扶贫为名的产业项目或“公司+农户”的纵向一体化则将乡村再次推入自由市场竞争之中,而地方政府专于“造点”,乐于“示范”,使产业经营往往脱离地方实践和贫困群体的实际需求,脱嵌于乡村社会。企业只有在满足利润最大化的前提下,才会以涓滴效应惠及农户;而在企业经营不善时,损失也常常由农民负担。因此,乡村振兴战略应深刻反思现行的产业推进和企业下乡举措,在坚守农民主体性地位的基础上推进农村一二三产业融合发展,让农民享有产业链环节中的绝大部分附加收益。而依托“产业兴旺”的物质基础,以综合基础设施建设、文化建设、环境治理和社会工作等活动来复原乡村活力,将是振兴乡村的重要行动。

(三) 乡村振兴不能盲目推进土地流转

在农地方面,由权力和资本协力推动的土地流转以所谓“规模经济”和提高农民收入等名义剥夺农民的土地使用权,由政策文本和学术话语所构设的土地流转的农业经营规模效应并未出现,而结果却是大量土地的“非农化”和“非粮化”究其原因,正在于资本化企业无法通过规模经营在种植环节盈利,因此它们力图在农业的上下游环节实现资本增殖。但这并不妨碍资本化企业以“规模经济”为名推进土地流转,在农产品流通和生产环节排挤小农。然而,土地流转也无法完全吸纳原有土地转移的劳动力。基于劳动力替代型的生产方式,农业企业无法形成持续的雇工需求,最终结果是农民在“失地后又失业” 。因此,在“三权分置”和土地承包关系稳定并长久不变的基础上,尊重农民土地流转以及不流转的意愿,避免采取经济力量的无声强制或超经济强制的方式推进土地流转,应当是乡村振兴战略中需要特别重视的方面。

(四) 乡村振兴不能消灭农民生活方式的差异

在农民方面,继续探索适合贫困小农户脱贫增收的长期有效措施,为老弱病残人口、留守人口等提供有效的社会支持和社会保障服务,是让国家发展成果惠及农村弱势人口的重要手段,这是乡村振兴战略的基本立场。此外,乡村人口的生活方式既有与现代都市化生活方式连续相通的方面,也有其特殊之处。农民在维护社会稳定、食品安全、乡村复兴和文化保护等方面依然具有重要价值。因此,要警惕商品化思维和现代化生活方式对农村和农民的生存空间和生活方式的过度挤压。

(五) 乡村振兴不应轻视基层的三农工作

在人员培育方面,长期形成的“贱农主义”形塑出政策话语和学术话语对“三农”价值的偏颇态度,以“农”相关的工作被视为低社会价值的事业,社会形成一种轻视从事“三农”工作人员的总体风气。因此,在进行乡村振兴战略顶层设计的同时,也应关注基层“三农”工作的重要功能。具体来说,应从农业技术推广体制改革、“三农”价值导向的媒体宣传和深化农村农业价值教育的具体措施方面,开创“懂农”“爱农”和“支农”的新局面。

总而言之,乡村振兴战略应具有明晰的主线意识,并应与各种不当干预行为划清界限。乡村振兴战略回应的是“乡村如何更好发展”的议题,而这具体体现在乡村振兴战略的内容升级与实践方案的系统性方面。乡村振兴战略是对乡村价值在中国现代化发展进程的再次定位,乡村振兴战略要实现的不仅是乡村的振兴,更是国家和民族的振兴。

(作者:中国农业大学人文与发展学院院长、教授、博士生导师 叶敬忠)